Por Luiz Guilherme Schymura
Doutor em economia pela FGV/EPGE
Editorial da revista Carta de Conjuntura FGV
Um dos grandes desafios econômicos do Brasil de hoje é retomar de forma robusta os investimentos em infraestrutura, e particularmente nos setores viário e de logística. Segundo levantamento do World Economic Forum de 2014, em uma comparação entre diversos países, o Brasil apresenta desenvolvimento da infraestrutura de telefonia móvel muito próximo do registrado nos países ricos; de telefonia fixa, de banda larga fixa e móvel e de energia entre a média dos países de renda intermediária e os ricos; e de estradas, ferrovias, portos e aeroportos no nível dos países pobres ou até ligeiramente abaixo.
Considerando o importante papel da infraestrutura viária na melhoria da produtividade, torna-se vital o Brasil sair da posição quase vexatória de, sendo um país de renda média, apresentar resultado similar ao de nação pobre.
Um dos problemas, porém, como focalizado em diversas Cartas da Conjuntura recentes, é que a crise fiscal inviabiliza os investimentos diretos do setor público em infraestrutura na escala necessária. Até em termos estruturais, o Brasil é um país de baixa poupança pública, cujo Estado não tem capacidade de investir os volumes que foram e são tão importantes, por exemplo, no modelo de rápido crescimento das nações do Sudeste asiático. Aliás, mesmo que houvesse os recursos para tanto no Brasil, o período recente apontou também que o setor público é particularmente vulnerável aos entraves burocráticos e regulatórios que vêm freando e, portanto, atrasando os limitados investimentos em infraestrutura dos últimos anos. Assim, é fundamental atrair o setor privado para os investimentos viários, e é uma ótima notícia que o atual governo tenha iniciado o seu segundo mandato com esta clara prioridade.
Os desafios para atrair o setor privado não são pequenos
A segunda fase do Programa de Investimento em Logística (PIL), recém-lançada, busca aperfeiçoar diversos aspectos que deixaram a desejar na etapa anterior. Mas os desafios para atrair o capital privado para a infraestrutura não são pequenos. As manifestações movimentos por barateamento de pedágios deixam evidente que a população não está disposta a abrir mão de serviços baratos. A ênfase inicial do governo da presidente Dilma Rousseff na modicidade tarifária foi motivada por uma tradução acurada do sentimento popular. Para torná-la compatível com um retorno atraente aos investidores, o expediente dos empréstimos subsidiados do BNDES foi amplamente utilizado. Agora, porém, quando a correção da política econômica inclui restringir a expansão parafiscal do crédito público, essa parece ser uma solução que se esgotou.
A atração do investidor privado para aportes de recursos em infraestrutura viária é particularmente complexa devido aos chamados sunk costs (custos “enterrados”) existentes nessas áreas. A definição precisa da expressão é de recursos empregados na construção de ativos que, uma vez realizados, não podem ser recuperados. Os investimentos em uma estrada ou em um aeroporto, por exemplo, seriam inteiramente perdidos se o Estado regulador decidisse eliminar a cobrança de pedágio ou das taxas de embarque. Do ponto de vista do investidor, esses ativos tornar-se-iam “elefantes brancos”. É claro que num país democrático e regido pelo Estado de Direito, como o Brasil, não existe a possibilidade de uma arbitrariedade radical como a descrita acima. Porém, em grau menor e de forma parcial, sempre há riscos para os investidores em empreendimentos com elevados sunk costs.
O arcabouço regulatório é condição fundamental para atrair investimentos
A relação entre o regulador e o concessionário de serviço público é complexa tanto na fase do investimento como na etapa de operação do ativo, o que se reflete nas regras sobre obras, manutenção, correção de tarifas etc. Sempre pode haver espaço para disputas e conflitos de interesses entre regulador e regulado. Existe o risco, portanto, de que, ao longo de contratos que podem durar décadas, governantes de ocasião possam atuar de forma a violar a essência do que foi contratado, agindo, desse modo, de forma prejudicial aos investidores. Criar um arcabouço regulatório que minimize essa possibilidade é uma das precondições fundamentais da atração de capital privado para a infraestrutura em volumes expressivos. Um dos primeiros aspectos desse desafio é o de que não adianta tentar atrair os investidores com condições excepcionalmente boas, mas irrealistas. A história da concessão de serviços públicos no Brasil já é suficientemente longa para que os principais atores tenham adquirido a experiência necessária para separar o joio do trigo em termos do que de fato traz segurança jurídica. Além da dificuldade já mencionada de conciliar modicidade e rentabilidade, com as restrições fiscais ao uso do BNDES, as concessões no Brasil enfrentam a crônica precariedade da capacidade de planejamento. Todo contrato de longo prazo é sujeito a imprevistos, mas no Brasil estes são ainda mais numerosos levando a complexas negociações sempre que se criam situações que não estão claramente previstas e dirimidas antecipadamente pelos contratos. Este é um problema que se torna ainda mais grave diante da profusão de regras e exigências relativas à lisura dos procedimentos, à preservação ambiental, às necessárias desapropriações etc.
Dentro da complexa estrutura federativa do país, com três níveis de governo, as sobreposições e ambivalências dos órgãos fiscalizadores aliam-se aos problemas de planejamento para criar um território minado em termos de previsibilidade de receitas e despesas para os investidores privados em infraestrutura. Esses são problemas que não serão resolvidos do dia para a noite, com algum passe de mágica no lançamento de mais uma etapa do programa de concessões. Trata-se de uma agenda ampla e complicada, que deve ser abordada de forma contínua e determinada.
O papel das agências reguladoras
No seu interior, entretanto, residem algumas grandes questões básicas, que exigem uma discussão de fundo. Entre elas, talvez a mais significativa – e também uma das mais reiteradamente debatidas – seja sobre o papel das agências reguladoras. Há uma narrativa bastante difundida de que um dos grandes entraves ao deslanche das concessões em infraestrutura no Brasil desde a década passada foi o desvirtuamento do papel das agências reguladoras.
Segundo essa visão, o governo de Fernando Henrique Cardoso tentou implantar o modelo de agências técnicas, independentes e despolitizadas, mas este não resistiu à visão mais intervencionista dos governos do PT, que aumentaram o papel dos ministérios e permitiram a politização das agências. O problema dessa interpretação é que passa por cima do fato de que a construção institucional quase nunca deriva unicamente de desenhos abstratos de uma elite tecnocrática, mas é resultado da interação de concepções, mentalidades, inclinações, interesses e desdobramentos fortuitos da história. No caso das agências reguladoras, a classe política acabou por se mobilizar, cobiçando seus cargos. E, na verdade, o assédio político às agências reguladoras não se trata de uma aberração, já que em sua concepção original elas assumiram papéis que efetivamente têm um caráter político.
Quando a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), por exemplo, toma decisões sobre a utilização do espectro de frequências, ela está na verdade arbitrando conflitos entre diversos interesses. A classe política, por sua vez, notando o poder político das agências, em alguns casos superior ao dos ministérios setoriais, tem uma inclinação legítima de tentar influenciar a nomeação dos reguladores. O fato de as agências darem mandatos à sua diretoria apenas torna esses cargos ainda mais cobiçados pelos partidos políticos. Por outro lado, é inegável que agências cujos dirigentes sejam “despolitizados” respaldam um ambiente regulatório previsível e confiável aos investidores. A solução, portanto, é repensar a atuação das agências, de tal forma a reduzir ao máximo o seu papel de formulação de políticas.
Qual a alternativa
Uma alternativa seria a de que as decisões sobre modelos e regras da concessão, durante as fases de licitação, construção ou reforma e operação, ficassem efetivamente a cargo dos ministérios setoriais do Poder Executivo e dos representantes do Poder Legislativo. Como são decisões políticas que envolvem muitos e complexos aspectos técnicos, as agências poderiam ter a função de estudar e apresentar todas as opções viáveis, e suas vantagens e desvantagens do ponto de vista da eficiência, da equidade e de outros atributos que interessem à sociedade e ao governo. Num segundo momento, as agências seriam responsáveis pela estabilidade das regras, como implementadoras e fiscalizadoras das determinações em termos de modelos e regras estabelecidas pelos poderes Executivo e Legislativo. Seriam elas as guardiãs do respeito às regras do jogo. Em suma, as agências não seriam responsáveis por elaborar os contratos, mas sim por reunir e tornar disponíveis as informações para que isto seja feito e posteriormente por fazer com que estes sejam cumpridos.
Mesmo num desenho desse tipo, o assédio político sobre as agências não seria totalmente eliminado, pois a própria atividade fiscalizadora pode ter aspectos políticos. Mas certamente retirar o poder de tomar decisões diretas sobre políticas públicas já diminuiria o interesse dos partidos políticos. E, adicionalmente, um desenho institucional desse tipo explicitaria mais a natureza eminentemente técnica do trabalho das agências, dando mais legitimidade aos esforços para despolitizá-las. É até possível pensar – no contexto de agências mais enxutas e voltadas ao suporte técnico e à gestão e à fiscalização das políticas públicas decididas e estabelecidas pelo Executivo e Legislativo – em critérios mais estritamente profissionais para a escolha de seus dirigentes, que valorizassem, preponderantemente, a qualificação técnica.
Como viabilizar os recursos do setor privado
Na verdade, escolha de dirigentes dos órgãos de regulação qualificados e “não capturados” pelo sistema político é uma dificuldade enfrentada por qualquer nação. Cada país tem tratado a seu modo o problema, respeitando, naturalmente, suas especificidades político-institucionais. As soluções encontradas são diversas e vão desde a criação de comitês de busca de dirigentes a um modelo criterioso de indicação da Presidência da República com ratificação pelo Poder Legislativo. Assim, o modelo institucional brasileiro parece não ser o problema. Os critérios na indicação do nome pelo Executivo e a atenção do Senado Federal na sabatina do candidato é que merecem uma revisão. Com agências mais despolitizadas em suas atribuições, a qualidade técnica ganha proeminência e contribui para o esforço de atrair o capital privado para os tão necessários investimentos em infraestrutura, sobretudo na malha viária. Em síntese, para que se viabilize o aporte de recursos do setor privado no setor viário há de se cuidar de três frentes de atuação: resolver o dilema entre rentabilidade de mercado e modicidade tarifária; diminuir a imprevisibilidade enfrentada pelo investidor, reduzindo as situações que não estão contempladas nos contratos; e minorar o papel de grupos de pressão políticos nas agências reguladoras em medidas que tratem do respeito aos contratos.
