O alvo móvel do regulador do regulador

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Por Edvaldo Santana (*)

As críticas ao cálculo das tarifas não vêm de agora. A grande maioria é injusta com a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) ou desconhece os conceitos tarifários. Uma dessas críticas, sustentada por partidos então no governo, referendada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), “deu liga” e prosperou. Resultou, em 2008, na Comissão Parlamentar de Inquérito das Tarifas, a CPI das Tarifas.

Uma das acusações era de que um erro no cálculo da tarifa beneficiava às distribuidoras. Tinha como fundamento uma equação do contrato de concessão, a equação da tarifa. De forma simplificada, para evitar os detalhes de parcela A e parcela B, no numerador de tal equação estavam os custos, definidos em R$, e, no denominador, o mercado do ano anterior (em MWh). Deste quociente resultava a tarifa aplicada nos 12 meses seguintes.

Sucede que, se o mercado crescesse, as distribuidoras arrecadariam mais que o previsto, mas seria o contrário se o montante de MWh fosse menor. O risco-mercado era da distribuidora, mas ela também mantinha o direito ao equilíbrio econômico-financeiro, desde que comprovado.

Depois de 30 meses de notícias negativas, a conclusão da Agência não poderia ser outra: nenhum erro havia sido cometido. Tratava-se de precisa aplicação de uma cláusula traduzida em uma equação do contrato de concessão aprovado pelo Conselho Nacional de Desestatização (CND), depois de prévia anuência do TCU. Por ironia, o mesmo TCU que respaldava, e muito, as críticas ao Regulador.

Não parou por aí. A Corte de Contas, no papel de regulador do regulador, como se lançasse um dardo ao alvo móvel, exigiu que o contrato de concessão fosse modificado para que o “erro” não mais ocorresse. De 2010 em diante, o que ainda restava de risco-mercado, que os políticos e o TCU entendiam ser um “ganho das distribuidoras”, passou a ser do consumidor. O objetivo parecia nobre, mas as consequências, não. Exemplo: em plena pandemia, quando o consumo caiu 16% entre março e junho, as distribuidoras reclamam o equilíbrio econômico-financeiro, e isto independe dos R$ 15 bilhões da Conta Covid.

No racional do TCU, o alvo (ou o consumo) deveria manter-se em movimento (o alvo móvel), para que o dardo sempre o acertasse, o que eliminava os riscos das distribuidoras, só que os custos disso seriam, agora, totalmente dos consumidores. Tenho dúvida se o regulador do regulador avaliou esta possibilidade. Talvez não tenha enxergado qualquer valor nesse risco ou os descartou da sua análise. (Detalhes deste caso podem ser encontrados no Processo 48500.006111/2007-08, da Aneel, ou nos Acórdãos 2210/2008 e 2544/2008, ambos do TCU. Este Blog, no artigo “O TCU e os leilões de transmissão”, de 8 de março de 2016, mostrou outro exemplo da regulação pelo alvo móvel.)

Em conta grosseira, e com valores hipotéticos, se a tarifa é R$ 100/MWh e o mercado 1.000 MWh, a receita é R$ 100 mil. Contudo, se o mercado cai para 840 MWh, e a energia comprada permanece em R$ 50.000, a transmissão em R$ 10.000 e os encargos em R$ 18.000, restarão R$ 6.000 para cobrir os custos da distribuidora, que foram antes fixados em R$ 22.000. Faltariam R$ 16.000, o desequilíbrio reclamado.

É que, além do mercado na equação de tarifas, ou do alvo móvel, nos atuais contratos de compra de energia em ambiente regulado (CCEAR) não há qualquer flexibilidade para as eventuais flutuações do consumo, e as distribuidoras ainda podem contratar até 105% do mercado previsto. Neste caso, o papel de regulador do regulador foi exercido pelo Poder Concedente, que tornou obrigatória a contratação de 105%. Ademais, não obstante o que determina a lei de concessões, o serviço já não é pelo preço, mas pelo custo. O velho custo do serviço, indutor de ineficiências.

O alvo, além de móvel, foi transformado em uma circunferência deformada, assimétrica, maior para a direita e para cima, o que aumentou mais ainda os custos para os consumidores. A Conta ACR e a novíssima Conta Covid refletem o custo de mover o alvo, que parece já ser uma cultura do regulador do regulador.

E isto leva a uma inequação cujo resultado é catastrófico. As usinas, para se protegerem da volatilidade dos preços no mercado de curto prazo, não vendem, por contratos de longo prazo, 100% de suas garantias físicas (GF), mas sim 90 ou 85%.

Por que, então, os consumidores devem ser obrigados a contratar 105%, se os geradores só lhes vendem 85 ou 90%? As contas não fecham, a não ser com a rotineira sobrecontratação. É o mais escancarado desequilíbrio na atribuição de riscos e custos, e contra os consumidores.

E se o risco-mercado, ao contrário do que acontece com a circunferência deformada, não fosse totalmente do consumidor? Os efeitos seriam bem diferentes. Basta reduzir a rigidez da cláusula de consumo. No exemplo acima, se o consumo real fosse flexível em 15% para mais e para menos, o suposto desequilíbrio cairia para menos de R$ 6.000, dada a redução dos custos da energia comprada e dos encargos.

Foi a existência de um dispositivo prevendo adaptação às eventuais variações do mercado que deu estabilidade às transações no ambiente de contratação livre (ACL) durante a pandemia. No ACL, onde não se tem a pretensão de acertar o alvo, pois as ambiciosas tentativas custam muito caro, preferiu-se aumentar o diâmetro de sua circunferência, o que minimiza e distribui os riscos com mais exatidão.

A proposta do Papo de Energia é que seja aberta uma negociação para que o aprendizado com o ACL seja transferido para o ambiente de contratação regulada (ACR). A ideia é parar de movimentar o alvo, mas, a exemplo do ACL, aumentar sua circunferência. Sugere-se que isto seja realizado de maneira suave, no objetivo e nos prazos. Começaria com o dispositivo para tornar flexível o montante de energia a ser consumida, que seria 95 a 105% em 2021, para alcançar 85 a 115% em 2025. Mas, nos novos contratos, a prática deveria ser imediata.

O Papo de Energia reconhece que essa mudança, quando aplicada nas transações atuais, possui um custo, que pode ser convertido em prazos adicionais dos CCEAR. Admitindo-se que os CCEARs vigentes tenham prazo médio remanescente de 15 anos, esse adicional seria da ordem de 14 meses. A flexibilidade, para os contratos em vigor, também poderia ser comercializada em sucessivos leilões no ACL, mas a implementação seria mais complexa e demorada.

Não é necessária uma nova atuação do TCU, mas ela não deve ser descartada. A possibilidade de um colapso na relação entre receita e custos eleva o entusiasmo do regulador do regulador, o que motivaria nova intervenção. Também seria ineficaz um ato isolado do poder concedente, o outro regulador do regulador, dada a vulnerabilidade a interferências políticas, em especial das bancadas temáticas do Congresso Nacional. Assim, não seriam negligenciáveis as chances de o alvo ficar ainda mais deformado.

Seria prudente que a mudança decorresse de iniciativa de geradoras e distribuidoras, sob a coordenação da Aneel, com participação dos consumidores. O resultado seria um acordo, como aconteceu em 2002, homologado pela Aneel depois de audiência pública.

(*) Professor titular da UFSC (aposentado) e ex-diretor da Aneel.

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