Por Milton Wells
“Hoje o risco regulatório é menor porque caberá à Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do RS (Agergs) homologar os reajustes das tarifas e a revisão periódica dos contratos, mas o risco político se mantém”. É dessa forma que o advogado e economista Paulo Oiama de Macedo Silva avalia os cenários da nova tentativa do governo do Rio Grande do Sul de viabilizar as primeiras concessões rodoviárias – a RSC-287 (Tabaí– Santa Maria), de 204,61 km, e a ERS-324 (Passo Fundo–Nova Prata), de 115,3 km- exatos seis anos depois do término da primeira e frustrante experiência que pode resultar em indenizações estimadas em mais de R$ 3 bilhões, pelo motivo do poder público não ter honrado os desequilíbrios contratuais das antigas concessionárias.
Ex-diretor regional da Associação Brasileira de Concessões de Rodovias (ABCR), no período de 2009-2012, atual advogado da Brita Rodovias, Oiama acompanhou a implantação do Programa Estadual de Concessões Rodoviárias (PECR-RS), que reuniu sete concessionárias e uma extensão de 2.500 km, desde o seu nascimento, em 1996, até o seu final, em dezembro de 2013. Nesta entrevista à MODAL, ele avalia os erros cometidos pelos então ocupantes do Palácio Piratini que tornaram os pedágios do RS “na história dos descumprimentos dos contratos”.
Acompanhe:
Qual a cronologia dos fatos que levaram as concessionárias a recorrerem à Justiça com ações indenizatórias relativas aos desequilíbrios dos contratos?
A história dos pedágios do RS se confunde com a história dos descumprimentos dos contratos. O programa nasceu em 1996, quando foram criadas as leis autorizativas. Nessas leis já estava fixado o valor da tarifa e as condições de reajustamento. Entretanto, o governo levou até maio de 1998 para assinar os contratos. E as empresas começaram a fazer a recuperação dos pavimentos para iniciar a cobrança de pedágio, próximo do final daquele ano. As tarifas eram calculadas por eixo. R$ 1,50 por eixo para veículos de passeio e R$ 2,50 por eixo para veículos comerciais, a preços de fevereiro de 1996, conforme as leis autorizativas. O contrato tinha uma fórmula paramétrica para reajustar a tarifa e quando iniciou a cobrança de pedágios essa tarifa já deveria ter sido reajustada. Houve um primeiro problema quando o governador Antonio Brito pediu para que as empresas iniciassem a cobrança dos pedágios a valores de 1996, mas no final do ano já havia uma previsão contratual de reajuste, o que não ocorreu.
Ficou para o sucessor de Brito?
No final do governo Brito, a campanha eleitoral da oposição era: “Britto é o pedágio, Olívio é o caminho”. Aí, o primeiro problema: misturaram política com gestão técnica. Entrou Olívio Dutra, que deveria ter feito o reajustamento das tarifas, mas não fez. Por pura questão ideológica. Pior do que isso. Ele editou um ato unilateral, reduzindo as tarifas de veículos comerciais e de passeio em média de 25%. Foi a primeira vez que as concessionárias tiveram de recorrer ao Judiciário.
O que aconteceu?
O Tribunal de Justiça, que deveria ter concedido uma liminar de plano para manter o valor das tarifas, não deu. Ficou esperando para julgar. Eram dois mandados de segurança. Na época, o advogado das concessionárias era Paulo Brossard. Como era um ato do governador, foi para o Pleno do TJ, formado por 25 desembargadores. Passados três a quatro meses depois do mandado de segurança impetrado pelas concessionárias, o TJ reverteu a decisão do governador por 23 votos a dois. Mas o TJ fez voltar as tarifas para os preços de 1996, que vigiam antes. Ai se estabeleceu uma celeuma. Como o governador não concedia aumento, as concessionárias resolveram negociar com o governo. Finalmente chegaram a um acordo parcial, que era para assegurar a regularidade dos serviços de forma a evitar a sua interrupção. Então, apareceu o famoso Termo Aditivo número 1. Por esse TA1 o governo exigiu algumas cláusulas e baixou a tarifa de pedágio, por eixo de veículos comerciais, de R$ 2,50 para R$ 2,05. Além disso, introduziu a obrigação de serviços que não eram de responsabilidade inicial das concessionarias e que o Estado não tinha condições de atender, como os de guinchos e ambulâncias para remoção de veículos e de pessoas acidentadas e a conservação de trechos urbanos. Tudo isso ficou ao encargo das concessionárias.
Isso afetou os investimentos logicamente?
Claro, Houve uma redução de investimentos para caber as novas despesas. Também devido à redução das tarifas foi preciso reduzir o investimento. Isso complicou ainda mais o fluxo de caixa, porque o investimento já era pequeno. Houve erro inicial do governo que não tinha experiência: eles fizeram a concessão com prazo de 15 anos. Ora, o prazo contratual estabelecido foi muito curto para fazer os investimentos nas estradas, manter o equilíbrio dos contratos e, ainda, obter os resultados previstos. Agora, estão falando em 30 anos, o que é mais lógico.
Como ficou a situação depois com o governador Germano Rigotto?
Em novembro de 2002 Rigotto foi eleito governador. A previsão do TA 1 era para de rever os contratos e colocar as obras novas em dezembro de 2004, conforme ficou acertado com o governo anterior. Só que quando chegou dezembro de 2004, o Estado, por decisão do governador, não fez o reajustamento. As concessionárias negociaram e Rigotto passou o reequilíbrio dos contratos para dezembro de 2006. Quando chegou dezembro de 2006, o governador não fez o reajustamento de novo.
Ficou para o governo Yeda Crusius?
O governo Yeda reconheceu os desequilíbrios que naquela altura eram mais de R$ 271 milhões até 31 de Dezembro de 2007 e tentou resolver através do programa Duplica RS, não somente para resolver o desequilíbrio dos contratos, mas para viabilizara a duplicação de uma série de rodovias como a 290 até Pantano Grande e a BR-116, por exemplo, que, hoje, estariam duplicadas. Veja só a perda que o Estado teve somente por questões ideológicas. Acontece que havia rodovias federais no programa e o governo federal, que era do PT, não aprovou a sua inclusão no Duplica RS. A Assembleia Legislativa nem chegou a votar o projeto de lei. Tudo ficou para trás por conta de uma visão ideológica contrária aos pedágios. Nunca removeram os fatores de desequilíbrio. Por isso o desequilíbrio dos contratos, reconhecido pelo Estado em 2008 e pela AGERGS, vai acabar chegando a um número estratosférico.
Acabou tudo no governo seguinte?
Tarso Genro prometeu que iria acabar com os pedágios privados; não o fez, mas acabou criando uma estatal sem os serviços que as concessionárias prestavam aos usuários, como guinchos, ambulâncias e o restante, porque a arrecadação da EGR, além de insuficiente, ia para o caixa único, criando dificuldades.
O que aconteceu?
Mesmo não pagando os guinchos e as ambulâncias, eles aplicavam na rodovia a mesma coisa que as concessionárias, mas o serviço nunca mais foi o mesmo.
Os contratos iam até dezembro de 2013, mas o governador acabou alguns em maio?
Ele conseguiu acabar com alguns. As concessionárias entraram na Justiça, que acabou reconhecendo o prazo de encerramento em dezembro de 2013.
Do ponto de vista da Justiça, houve algum episódio de confronto às concessionárias?
No início houve uma situação envolvendo o Ministério Público. Logo que publicados os editais, oito procuradores do MPF entraram com uma ação civil pública para que o governo do estado não assinasse os contratos de concessão, alegando questões que estavam superadas do ponto de vista jurídico. Por exemplo, alegando que havia bitributação porque os usuários iriam pagar pedágio e o IPVA. Ora não tem nada a ver uma coisa com a outra. Alegaram que não havia vias alternativas e isso foi objeto de perícia em todo o RS, inclusive com a participação de peritos do governo federal. A perícia mostrou que havia vias alternativas em todas as rodovias pedagiadas. Além disso, está previsto expressamente na lei federal de concessões que não se podem exigir vias alternativas.
Como ficou?
O juiz de primeiro grau deu a liminar impedindo que o Estado assinasse os contratos. O Estado recorreu à Presidente do Tribunal alegando que a decisão iria interferir em uma política pública de responsabilidade do poder executivo, de privar a sociedade de rodovias melhor conservadas e de causar prejuízos para economia do Estado. O TRF4 suspendeu essa decisão do juiz, mas, por incrível que pareça, essa ação tramitou todo esse tempo na Justiça Federal e não deu em nada. Apenas causou transtornos e aumentou custos.
Recentemente teve o caso do aeroporto, para mostrar que o MP continua atuando da mesma forma…
E um fenômeno de politização da justiça. O MP ganhou autonomia em a Constituição de 88 e cada órgão do MP tem sua própria cabeça. Cada um tem sua ideologia, mas o problema, quando se trata do MP, é que além de atuar como fiscal da lei, as vezes alegam questões não previstas e até mesmo contra a lei. Isso é um paradoxo. Sem generalizar, convém dizer que o MP não pode se contaminar por questões ideológicas, precisa respeitar o interesse público. O programa de concessões do RS era de alto interesse público porque estavam se perdendo vidas por má conservação das rodovias, especialmente por não serem duplicadas, o que agrava os acidentes, colisões frontais, por exemplo, as quais tem elevado percentual de mortes. Além da questão da perda de vidas, a má conservação das estradas implica maior custo econômico, a logística encarece e até mesmo as despesas do INSS e pensões por morte tem elevadíssimo custo social. O custo logístico, se diz, que no RS chega a 20%, enquanto é muito menor no resto do país.
Qual a lição que ficou?
Nós ficamos diante de uma insegurança jurídica para os contratos, que decorre dos atos dos próprios governantes. Os governos fazem a concessão por necessidade extrema, mas não tem convicção de que é uma alternativa inteligente. Os pedágios nasceram no RS com o governador Collares, lá em 1992, quando o estado já dava sinais de crise financeira e não tinha dinheiro para fazer investimentos. Foi na gestão Colares, inclusive, que foi criado o pedágio comunitário na RS-122. Desde então, a crise só se agravou e a única alternativa de manter conservadas as estradas é por meio das concessões ou de parcerias público-privadas. Como não há convicção do poder público, ele acaba desrespeitando os contratos. O que acontece? Hoje existem várias ações das concessionárias na justiça para obter indenizações, Não há sentenças definitivas. Está na fase final, mas é grande a possibilidade do estado vir a ser condenado. Certamente essas indenizações, que podem superar alguns bilhões vão acabar em precatórios, que hoje já somam R$ 15 bilhões. Esse esqueleto vai acabar “saindo do armário” no mandato de algum governador. Entendo que os administradores públicos deveriam ser responsabilizados pelo resultado desastroso de suas ações, por dolo ou por culpa, ou até mesmo objetivamente. Embora exista um dispositivo constitucional para isso, nunca vi acontecer.
O fato é que os contratos das novas concessões serão de 30 anos, o que vai passar por sete governadores. Como vê esse cenário?
Uma grande lição que ficou também é que não basta convencer os usuários das rodovias concedidas, precisa convencer a sociedade. A história dos pedágios do RS demonstrou uma inexperiência dos governos e das concessionárias. Elas estavam mais preocupadas e pressionadas em sobreviver do que em fazer marketing, de demonstrar os serviços que ofereciam à sociedade. Isso não foi explorado pelas empresas. O salvamento de pessoas nas estradas, os partos que ocorreram dentro de ambulâncias, os atendimentos médicos de pessoas que se sentiram mal nas rodovias e mesmo nas cidades lindeiras, os atendimentos mecânicos. Todos esses milhares de episódios nunca foram mostrados para a sociedade. Hoje ainda remanesce o risco político e a insegurança jurídica, nas suas vertentes subjetiva e objetiva. A justiça não pode resolver tudo que os administradores públicos não resolveram, eles são responsáveis. A justiça funciona no tempo dela e uma ação administrativa incoerente pode levar tempo para ser superada e corrigida. Enquanto isso, o prejuízo é da sociedade. Todos precisamos entender que os contratos de concessão são responsabilidade do Estado e não de cada governo ou governador com diferentes ideologias. Os contratos precisam ser cumpridos por todos, Estado, concessionárias e, inclusive, pelos usuários.
